Schoolverzuim is een 'wicked problem'

Ingrado verwelkomt het wetsvoorstel Terugdringen schoolverzuim dat staatssecretaris Paul (OCW) november 2024 naar de Tweede Kamer stuurde als belangrijke stap in het inzichtelijk maken van de grote groep thuiszitters. Toch zijn er een aantal aandachtspunten bij het wetsvoorstel waar we op willen wijzen.

Het wetsvoorstel heeft als doel om verzuim en het aantal thuiszitters in het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beter in beeld te krijgen, te voorkomen en terug te dringen. Het wetsvoorstel is aangepast op basis van de adviezen van de Raad van State en de internetconsultatie. De Tweede Kamer gestuurd heeft tot 4 februari de tijd heeft om schriftelijke vragen in te dienen. Ingrado geeft daarbij graag een aantal aandachtspunten mee.

Schoolverzuim is een zeer complex probleem en behoort in het rijtje zogenoemde 'wicked problems'. Wicked problems onderscheiden zich op een aantal gebieden van andere problemen. In de context van schoolverzuim is het probleem complex omdat het meerdere domeinen raakt. Bovendien manifesteren de oorzaken en gevolgen zich op verschillende niveaus, zoals gezondheid, sociale, economische, politieke en ecologische aspecten. Er is daarom vaak geen eenvoudige of definitieve oplossing; elke poging om het probleem aan te pakken leidt vaak tot nieuwe problemen of onverwachte consequenties. De problemen rond schoolverzuim zijn uniek en kunnen niet op dezelfde manier worden opgelost als vergelijkbare problemen. Er bestaat geen 'one size fits all' aanpak.

Wetenschappelijke kennis schoolverzuim

Over het terugdringen van verzuim en het voorkomen van schooluitval is in binnen- en buitenland veel (wetenschappelijke) kennis opgedaan. Uit het nader rapport dat met het wetsvoorstel is meegestuurd blijkt dat daarvan ten minste gedeeltelijk kennis is genomen. Ingrado vraagt zich af waarom niet meer gebruik is gemaakt van die kennis om zo meer impact te genereren ten behoeve van het doel van het wetsvoorstel: het terugdringen van verzuim en het voorkomen van schooluitval. Het gaat daarbij om het volgende:

• In verschillende onderzoeken naar de Thuiszittersaanpak is aanbevolen om het onderscheid tussen geoorloofd en ongeoorloofd verzuim op te heffen (Dullaert en Gedragswerk, 2019) of om meer oog te hebben voor zorgelijk ziekteverzuim (Lubberman et. al. 2019). In beide onderzoeken wordt geconstateerd dat op scholen vaak veel te laat wordt gesignaleerd dat er sprake is van problemen en dat leerplicht in een veel te laat stadium wordt ingeschakeld.  
• Ook in de wetenschappelijke literatuur over onder meer het MD-MTSS raamwerk (Kearney & Graczyk, 2020) wordt het onderscheid tussen geoorloofd en ongeoorloofd verzuim in eerste aanzet als niet ter zake doende gezien in relatie tot het voorkomen van langdurig verzuim en schooluitval. 
• Het wetsvoorstel laat duidelijk zien dat er meer data-gestuurd naar verzuim wordt gekeken. Op welke wijze worden leerplichtambtenaren, scholen en andere partners hierin geschoold zodat zij op juiste wijze gebruik maken van de beschikbare data? 

Schoolverzuim ‘a wicked problem’

In het geval van schoolverzuim ontbreken in Nederland data over het probleem, wat de besluit -en beleidsvorming bemoeilijkt. Daarbij hebben verschillende betrokken partijen (ouders, jongeren, school, gemeente) vaak conflicterende perspectieven en belangen. Het is daarom belangrijk om oplossingen te zoeken die recht doen aan de ‘wickedness’ van het probleem. Dat betekent dat een veelvoud van oorzaken in een holistisch perspectief moeten worden geplaatst en dat een oplossingsrichting in dat perspectief moet worden gezocht. 

Concreet betekent dit dat de aanpak gericht op één enkele vorm van verzuim (bijvoorbeeld het ziekteverzuim) niet effectief zal zijn. Zo blijkt uit het proefschrift Opening the black box of school absenteeism dat geoorloofd (ziekte) verzuim en ongeoorloofd (spijbelen) aan elkaar gecorreleerd zijn (Halberstadt 2013, 2023). Maar ook dat de wijze waarop ouders beslissingen nemen om hun kind ziek te melden, terwijl er geen sprake is van ziekte, hierop van invloed is (Halberstadt, 2013, 2023; Sheppard, 2007) . 

Het wetsvoorstel geeft onvoldoende blijk van het besef dat schoolverzuim een ‘wicked problem’ is. In het wetsvoorstel staat dat “De regering heeft naar aanleiding van de overweging van de Afdeling met Ingrado gesproken. Zij onderschrijft de procedure voor ketenpartners rondom een vermoeden van ongeoorloofd verzuim van het Nederlandse Centrum voor Jeugdgezondheidszorg. De regering heeft vertrouwen in de huidige werkwijze van scholen en ketenpartners bij zo’n vermoeden.” 

• Het is onduidelijk waar dit vertrouwen op gebaseerd is. 
• Is de regering zich bewust van de wachtlijsten bij jeugdartsen en van het feit dat MAZL lang niet overal wordt ingezet? 
• Ingrado heeft twijfels over de snelheid waarmee scholen een signaal afgeven richting de school/jeugdarts. Gezien de ervaringen met het feit dat wettelijk verzuim dat scholen verplicht moeten melden bij leerplicht vaak (veel) te laat wordt gemeld.
• De MAZL-aanpak richt zich op één specifiek onderdeel van verzuim. MAZL kan wel een prima proces/procedure binnen de gehele aanpak verzuim zijn.

Rol van de leerplichtambtenaar in de preventieve aanpak

Dit wetsvoorstel voorziet in de informatieverstrekking aan leerplichtambtenaren van geaggregeerd verzuim op schoolniveau. De regering acht een verruiming van de taak van de leerplichtambtenaar met betrekking tot geoorloofd verzuim op individueel leerling niveau (nog) niet passend bij de huidige praktijk. Een dergelijke verruiming behelst een stelselwijziging en herziening van de Leerplichtwet die buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel gaat. Het wetsvoorstel bevat daarom uitsluitend een grondslag om zorgelijk ongeoorloofd verzuim te melden aan de leerplichtambtenaar. De minister schrijft in haar nadere rapport bij het wetsvoorstel. 

“De regering erkent dat de rol van de leerplichtambtenaar op schoolniveau door de jaren heen in veel gemeenten is veranderd. De leerplichtambtenaar is in deze gemeenten gesprekspartner voor scholen en ondersteunend in de preventieve aanpak van ongeoorloofd verzuim. Dit wetsvoorstel voorziet daarom in de informatieverstrekking aan leerplichtambtenaren van geaggregeerd verzuim op schoolniveau.”

• De leerplichtambtenaar wordt in deze ‘preventieve aanpak’ pas betrokken als er al verzuim is. In hoeverre is dat nu preventief? Ingrado ziet in ketenpartners van school zoals de leerplichtambtenaar ook een rol als adviseur en meedenker als het gaat om schoolverzuim. 

Veel leerplichtorganisaties ondersteunen scholen vooral op casusniveau bij het terugdringen van verzuim. Het is op zijn minst jammer dat de beschrijving van die rol niet is meegenomen in het wetsvoorstel. Doordat de rol van gemeenten in het voorkomen van schooluitval nu niet duidelijk is, zijn daar (grote) verschillen tussen gemeente. Dat is verwarrend voor scholen die vaak te maken hebben met meerdere gemeenten omdat hun leerlingen uit verschillende gemeenten komen. Ook voor ouders ontstaat onduidelijkheid. 

• De samenwerking in het voorkomen van schooluitval wordt versterkt door de rol van de gemeente in het voorkomen van schooluitval op casusniveau wettelijk vast te leggen en gemeenten daarin een wettelijke taak te geven. De constatering dat gegevens over geoorloofd verzuim op casusniveau nu niet met leerplicht gedeeld mogen worden onderschrijft het belang van het wettelijk vastleggen van de preventieve taken voor leerplichtambtenaar.

De minister schrijft in haar nadere rapport bij het wetsvoorstel. 

“De regering onderkent dat er een verband kan zijn tussen (geoorloofd) ziekteverzuim en thuiszitten.”

• Daarmee wordt een vertekend beeld van de werkelijkheid geschetst. Uit diverse onderzoeken (Ingrado, Balans, Kinderombudsman Rotterdam) blijkt dat het aantal kinderen dat geen onderwijs ontvangt terwijl ze wel een inschrijving hebben op een school veel groter is dan uit de cijfers over thuiszitters die de minister jaarlijks naar de Tweede Kamer stuurt. Dat aantal is alleen gebaseerd op het aantal kinderen dat langdurig ongeoorloofd verzuimt.

 

Tot slot

Als de staatssecretaris verzuim en schooluitval echt terug wil dringen, komt wat betreft Ingrado in de vernieuwde Leerplichtwet de term ‘aanwezigheid’ centraal te staan en zet de minister scholen, samenwerkingsverbanden en gemeenten samen met leerlingen en ouders in positie om zorgelijk verzuim (geoorloofd en/of ongeoorloofd) om te buigen naar een situatie waarin jongeren weer volop gebruik kunnen maken van hun recht op onderwijs. Bijkomend voordeel van het melden van zorgelijk verzuim in plaats van ongeoorloofd verzuim is de vereenvoudiging die dat met zich meebrengt voor scholen. Scholen hebben nu vaak moeite met het kwalificeren van verzuim als geoorloofd of ongeoorloofd verzuim.          

Het voorkomen van schooluitval vraagt om een gezamenlijke aanpak van ouders, scholen, samenwerkingsverbanden en gemeenten. Daarvoor is in dit voorstel onvoldoende aandacht. Zo’n gezamenlijke aanpak kan versterkt worden door de preventieve rol die leerplichtambtenaren in praktijk vervult ter versterken door die wettelijk vast te leggen en daarmee te faciliteren. In het bijgevoegde rapport van het wetsvoorstel wordt de huidige wettelijke taak van de leerplichtambtenaar gebruikt als argument om de aanpak minder sterk te maken dan wenselijk. Dat is bijzonder. Waarom wordt er niet voor gekozen om die preventieve rol die leerplicht/recht/ambtenaren nu al in verschillende gemeenten op zich nemen te versterken en daarmee het voorkomen van schooluitval verder te versterken?